English main page
 Az intézetről  Kutatás   Tudástár  Vendég 
English
Visszajelzés

5.3. A finanszírozás rendszere

5.3.1. A rendszer alapvető elvei

A közoktatás finanszírozási rendszere Magyarországon három alapvető elvre épül: (a) az alap- és középfokú oktatás helyi közszolgáltatás, amelynek biztosítása a helyi (területi) önkormányzatok feladata, (b) a feladat ellátásába és annak finanszírozásába jelentősebb korlátozások nélkül be-kapcsolódhatnak más szereplők (egyházak, alapítványok, társaságok és magánszemélyek) is, (c) az állam, azaz a központi költségvetés a jogszerűen működő iskolafenntartóknak olyan összegű támogatást biztosít, hogy az fedezze a feladatellátás költségeinek jelentős részét, bizonyos esetekben az egészét.

Fontos jelezni, hogy az oktatás, ezen belül az alap- és középfokú oktatás finanszírozásában is egyre jelentősebb szerepük van azoknak a magánforrásoknak (egyének, családok és magántársasá-gok ráfordításai), amelyek gyakran nem jelennek meg a közpénzek felhasználásáról szóló költség-vetésekben. Ilyennek tekinthetők például a családok tankönyvre és taneszközre fordított kiadásai, de ilyenek az iskolák mellett létrejött alapítványok iskolai célokra továbbadott bevételei, amelyek nem egy intézményben a szabadidős tevékenységek vagy az eszközbeszerzések költségeinek nagy részét fedezik. Különösen jelentősek a középfokú szakképzéssel is foglalkozó intézményeknél azok a gazdasági szervezetektől vagy egyéb tevékenységekből (pl. termelő munka vagy szolgáltatás) származó bevételek, amelyek nem minden esetben jelennek meg az intézményi költségvetésekben. Az OECD elemzése szerint Magyarországon a GDP-ből az alap- és középfokú oktatásra fordított 4,5%-ból 1993-ban 0,4% nem költségvetési forrásból származott (Education at a Glance, 1996b). A nem költségvetési források arányának növekedése az oktatás finanszírozásában általános nemzetközi tendencia: egy 1996-os jelentés szerint például Németországban a GDP 2%-át teszik ki az oktatási célú magánráfordítások (The budgetary implications..., 1996). Az ilyen forrásokról, jelentőségük növekedése ellenére, nagyon kevés információ áll rendelkezésre. A következőkben tehát csak a közfinanszírozásról lesz szó.

A közoktatás finanszírozási rendszere az elmúlt években fokozatosan alakult ki és nyerte el mai formáját. Legalapvetőbb jellemzőit tekintve e rendszer 1989 óta nem változott, noha több fontos eleme (mint például a tanári fizetéseket meghatározó központi bérskála) csak később lépett életbe. Az 1996-os közoktatásitörvény-módosítás előtt felmerült ugyan annak a lehetősége, hogy az alapvető jellemzőket is érintő változásokat vezessenek be, így például a tanári bérek finanszírozását közvetlenül a központi költségvetés vegye át, erre azonban nem került sor. 1

A közoktatás hazai finanszírozási rendszerének két szintjét kell megkülönböztetnünk: az egyiket a központi költségvetés és az intézményfenntartók költségvetési kapcsolatai alkotják, a másikat a fenntartók és intézményeik közötti kapcsolatok. E két szinten egymástól jelentősen eltérő szabályok érvényesülnek. Amíg a központi költségvetés és az intézményfenntartók közötti pénzügyi kapcso-latokban az állami költségvetési törvény döntő mértékben normatív finanszírozást ír elő, addig a fenntartók és az intézmények közötti pénzügyi kapcsolatok kevésbé szabályozottak. Ez utóbbiakat a bázisfinanszírozás, valamint a szükségletek és lehetőségek felmérésén alapuló költségvetési alku legkülönfélébb kombinációi jellemzik. A normatív finanszírozás bizonyos elemei itt is megjelen-hetnek, ez azonban teljesen a helyi döntéseken múlik. A hazai közoktatás-finanszírozási mechaniz-mus legfontosabb jellemzőit a keretes írás foglalja össze.

A magyar közoktatás finanszírozásának jellemzői

(a) Az iskolafenntartók intézményeik költségvetését szabadon állapíthatják meg, azzal a megkötéssel, hogy a költségvetésnek fedeznie kell a törvényekben meghatározott fel-adat-el-látást. Azt, hogy az iskolafenntartók miképpen határozzák meg intézményeik költségvetését, és hogyan osztják el a rendelkezésre álló forrásokat az intézmények között, a jog csak nagyon csekély mértékben szabályozza.
(b) A feladatellátásnak azokat az alapvető szabályait, amelyek alapján az intézmények költ-ségvetési igénye megbecsülhető, törvények szabályozzák; a közoktatási és a szakképzési tör-vények mellett a bérköltségek meghatározó volta miatt kiemelkedő jelentősége van a köz-al-kalmazottak jogállásáról és bérezéséről rendelkező törvénynek.
(c) Az önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkező intézményeknek a fenntartó által adott tá-mogatáson túl saját bevételeik is lehetnek; amennyiben ez az iskola alapfeladatának teljesítését nem gátolja, és az iskolafenntartó ezt támogatja, az iskolák akár profitszerzési te-vékenységet is folytathatnak.
(d) Az iskolafenntartók intézményeik költségvetését saját bevételeikből biztosítják. A köz-ponti költségvetés közvetlenül nem, illetve csak kivételes esetekben és csekély mértékben járul hozzá az iskolák költségvetéséhez. Az iskolafenntartóknak többféle bevételük lehetséges, de ezen belül a legnagyobb arányú a központi költségvetésből kapott támogatás.
(e) A központi támogatásnak két legfontosabb formája a normatív támogatás és a céltámo-gatás, melyek közül az előbbi a meghatározó. A normatív támogatásokat az állami költségve-tés bizonyos feltételek megléte esetén automatikusan nyújtja. Az önkormányzatok sokféle normatív és céltámogatást kapnak a központi költségvetésből, melyek közül az oktatáshoz kötődők csak az egyik csoportot alkotják.
(f) A központi költségvetés az oktatási célú normatív támogatást az oktatási feladatok ellá-tásának arányában (elsősorban a tanulók létszámának az arányában) nyújtja az intézmény-fenntartóknak. A normatív oktatási támogatás szektorsemleges, vagyis azt minden olyan isko-lafenntartó megkapja, amely működési engedélylyel bíró iskolát működtet.
(g) Az önkormányzatok a központi költségvetésből kapott támogatásokat felhasználási kö-töttség nélkül kapják meg, azaz joguk van azokat ágazatok vagy feladatok között átcso-portosítani.
(h) A nem állami vagy nem önkormányzati iskolafenntartók a normatív támogatás mellett a központi vagy helyi költségvetésből kiegészítő támogatást kaphatnak akkor, ha közfeladatok ellátására valamelyik helyi önkormányzattal vagy a művelődési tárcával megállapodást kötnek.

5.3.2. Források és kiadások

A finanszírozási mechanizmus sajátosságai meghatározzák, hogy a finanszírozásban részt vevők között hogyan oszlanak meg a különböző források és kiadások. A központi költségvetésnek azokat a kiadásait, amelyeket oktatási célokra szánnak, ezen belül konkrétan az önkormányzatoknak juttatott normatív támogatást, helyi szinten nem szükségképpen fordítják ténylegesen oktatási célokra. A központi költségvetés tehát a közoktatás területén döntő részben a kormányzat szándékát fejezi ki és nem az adott feladat tényleges finanszírozását. Másfelől, helyi szinten a központi támogatásoknál lehet többet is és kevesebbet is oktatási célokra fordítani. A helyi költségvetések tehát nem részei a központi költségvetésnek, attól teljesen külön kell elemezni őket. A közfinanszírozás hazai rendszerében az oktatási közkiadásokról ezért csak úgy alkothatunk képet, ha külön-külön vizsgáljuk a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok kiadásait. Valójában az intézményi szintű kiadásokat is vizsgálnunk kellene, erre vonatkozó adatok azonban nem állnak rendelkezésre.

Ami a központi költségvetést illeti, a közoktatásra szánt állami támogatások döntő része a Belügyminisztérium, kisebb része a Művelődési és Közoktatási Minisztérium költségvetésében jelenik meg. Az MKM költségvetésében az 1997-es költségvetési terv szerint a tárca teljes költségvetéséből (135 milliárd forint) mindössze 5,6 milliárd forint szolgált közvetlenül közoktatási célokat.2 Emellett döntő részben közoktatási célokat szolgált a humán szolgáltatások támogatására betervezett 6,4 milliárd forint (amiben benne van a magán- és az egyházi oktatás támogatása), valamint a hitoktatók díjazására tervezett 1,2 milliárd forint. Az 5,6 milliárd forint közvetlen közoktatási célú kiadáson belül jelent meg a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán keletkezett központi céltámogatások egy része: 1,6 milliárd a közoktatás-fejlesztési programokra és 1,4 milliárd a pedagógus-továbbképzési programokra.

A közoktatásra szánt állami támogatások több mint 95%-a a Belügyminisztérium költségveté-sében jelenik meg mint önkormányzatoknak szánt normatív támogatás. Ez az 1997-es költségvetési terv szerint összesen 178 milliárd forintot tett ki, amiből az ismert fejkvótára szánt összeg 167 milliárd forint. Emellett itt szerepel néhány egyéb közoktatási helyi feladat központi támogatása: 1,3 milliárd forint a tankönyvvásárlás normatív támogatására (amely egy évvel korábban még az MKM költségvetésében szerepelt), 1,7 milliárd forint a pedagógusok szakkönyvvásárlására, valamint a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán keletkezett központi céltámogatások másik - nagyobbik - része, azaz 1,6 milliárd forint szakmai fejlesztések támogatására, 3,4 milliárd forint a pedagógus-szakvizsga és -továbbképzés támogatására és 3,2 milliárd körzeti, térségi feladatok támogatására.

A közoktatási célokat szolgáló összes állami támogatás összege tehát - a magán- és egyházi oktatásra, valamint a hitoktatók díjazására szolgáló pénzek nélkül - az 1997-es költségvetési évben körülbelül 184 milliárd forintot tett ki. Érdemes utalni arra, hogy ebben az évben az önkormányzatok közoktatási kiadásokra 295 milliárd forintot terveztek. Összehasonlításképpen: 1995-ben, amikor az önkormányzatok öszszes folyó oktatási kiadása kb. 230 milliárdot tett ki, a közoktatási célokat szolgáló állami támogatások összege - megint a magán- és egyházi oktatásra, valamint a hitoktatók díjazására szolgáló pénzek nélkül - kevesebb mint 100 milliárd volt. 1996-ban a központi költség-vetés részéről elindult a korábbi kiadáscsökkenés korrekciója: ennek hatása azonban a tényleges helyi kiadásokban várhatóan csak késve fog jelentkezni, összefüggésben az iskolafenntartók általános anyagi helyzetével.

A központi költségvetés közoktatási ráfordításai között az elmúlt években és különösen az 1996-os törvénymódosítást követően egyre nagyobb súlyra tettek szert azok a központi céltámogatások, amelyek részben az MKM, részben a BM költségvetésén belül jelennek meg. E támogatások nagyobbrészt nem a közoktatás folyamatos működését szolgálják, hanem a fejlesztés vagy a strukturális alkalmazkodás céljait, illetve az aktuális oktatáspolitikai prioritások megvalósulását. Az innen származó források döntő részét 1997-ben ugyancsak az iskolafenntartók kapták, de ezeknek csaknem egészét az intézményeknek kötelező jelleggel tovább kell adniuk, és miután a felhaszná-lásuk kötött, arról utólag pontosan el kell számolniuk. Ezekhez a pénzekhez az intézményfenntartók pályázati úton juthatnak hozzá, de a központi kormány csak a jogosultságot vizsgálja, és a megfelelő célcsoportba tartozók mindegyike normatív alapon kap támogatást. A korábban kiírt közoktatási céltámogatásokra (lásd a Függelék 123. táblázat) 1997 júniusáig 2661 intézményfenntartó adott be pályázatot (ebből 2358 önkormányzati és 303 nem önkormányzati). A pályázatok összesen 7902 intézményt érintettek (ebből 7324 önkormányzati és 578 nem önkormányzati). A lehetséges jog-címek valamelyikére kivétel nélkül valamennyi önkormányzati intézményfenntartó adott be pályá-zatot. A jogszerűen pályázók között négy jogcímen (továbbképzés, pedagógiai program készítésének támogatása, pedagógus szakkönyvvásárlás, tanulói tankönyvvásárlás) a fenti időpontig csaknem 7,2 milliárd forintot osztottak ki.

A közoktatásra fordított közvetlen központi kiadásokon belül egyre jelentősebb tételt alkot a dinamikusan fejlődő nem önkormányzati (magán-, egyházi, alapítványi stb.) szektor támogatása, amely az MKM költségvetésében jelenik meg. Amíg a nem önkormányzati közoktatás normatív támogatására - a kollégiumok nélkül - 1992-ben még csak 1,1 milliárd forintot fordított a központi költségvetés, addig ugyanerre a célra 1996-ban már 5,5 milliárd forintot használtak fel (lásd 5.8. ábra és Függelék 124. táblázat). Ez reálértékben is több mint kétszeres növekedést jelent, ami nagyrészt a létszámbôvülésbôl adódik. A nem önkormányzati szektornak nyújtott állami támogatás nagyobb hányada az egyházi iskolák finanszírozását szolgálja: abból az 5,5 milliárd forintból, amelyet 1996-ban a nem önkormányzati iskolafenntartók kaptak, 3,4 milliárd forintot (62%) az egyházi iskolafenntartók kaptak.

Az önkormányzatok kiadásain belül messze a legnagyobb tételt jelentik az oktatási kiadások. Ezek aránya évről évre 30% körül alakul, igaz, ezen belül az elmúlt időszakban folyamatosan csökkent a beruházások és nőtt a folyó kiadások aránya (lásd Függelék 125. táblázat). Az oktatást követően a legnagyobb tételt az egészségügyi kiadások alkotják: amíg 1995-ben az önkormányzatok kiadásain belül az oktatás aránya 26,9% (a folyó kiadásokon belül 37,2%) volt, addig az egészségügyre 16,8%-ot, igazgatási feladatokra 10,9%-ot, szociális célokra 5,35%-ot és városgazdálkodási feladatokra 4,9%-ot költöttek.

Az önkormányzatok közoktatási és egyéb kiadásaikat többféle forrásból fedezik. Több mint egyharmadot (1995-ben 38%-ot) tesznek ki a közvetlen állami támogatások, amelyeknek döntő része

(1995-ben az összes támogatás 29%-a) normatív támogatás. Ennek csupán egyik eleme a közoktatási célú normatív támogatás, vagyis a fejkvóta. Az önkormányzati bevételek második legjelentősebb tételét - az összes bevétel csaknem egyharmadát - a teljesen saját és az ún. átengedett bevételek alkotják: ezek között a legjelentősebb az intézmények bevételeiből és a helyi adókból befolyó tisztán saját bevételek (1995-ben ez 18%-ot tett ki), illetve a személyi jövedelemadó ún. átengedett része (1995-ben ez 11,5%) volt. Ezeket követik az államháztartáson belüli, de nem a központi költségvetést terhelő átutalások, így mindenekelőtt az egészségügyi ellátás finanszírozására az Egészségbiztosítási Alapból átvett összegek (mindezek aránya 1995-ben 16,9% volt). Végül jelentősebb részt tesznek ki a felhalmozási és tőke jellegű bevételek, ezen belül különösen a földterületek és részvények eladása (mindezek aránya 1995-ben 11,8% volt). A fenti bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésébe kerülnek, amelyből finanszírozzák az általuk működtetett közszolgáltatásokat, ezek között a közoktatást (lásd Függelék 126. táblázat). A közoktatás intézményeit fenntartó önkormányzatok tehát gazdasági értelemben több lábon állnak. Bevételeik között egyre növekvő hányadot tesznek ki a saját bevételek, és egyre kisebbet az állami költségvetés támogatásai. Így a közoktatás anyagi helyzete is, amelyet nagymértékben meghatároz az önkormányzatok anyagi helyzete, egyre jobban függ ezektől a saját bevételektől.

A közoktatási kiadásokat illetően érdemes itt is utalni arra, hogy a központi költségvetés és a helyi önkormányzati költségvetések közötti kapcsolatra az elmúlt időszakban az volt a jellemző, hogy egészen 1995-ig növekedett azoknak a kiadásoknak az aránya, amelyeket az önkormányzatok egyéb forrásaikból, részben a nem közoktatási célú állami támogatásokból, részben saját bevételeikből finanszíroztak. Ezért a központi közoktatási normatív támogatások és az önkormányzati tényleges kiadások közötti olló egyre nagyobb lett. 1996-ban ez a tendencia a közoktatási normatívák jelentős megemelése miatt megállt (lásd 5.9. ábra és Függelék 127. táblázat).

5.3.3. Változások a közoktatás finanszírozásában

Az elmúlt években, elsősorban a közoktatási törvény 1996-os módosításának hatására, néhány jelentősebb változás történt a közoktatás finanszírozásában. A legjelentősebb változás kétségkívül a kötelező helyi feladatellátás paramétereinek, különösen a különböző feladatokhoz kapcsolódó óraszámoknak a korábbinál pontosabb, esetenként szigorúbb meghatározása. Ezeken belül a következőket érdemes kiemelni: (a) az egyes évfolyamokon kötelezően ellátandó tanórák száma, (b) az egyes évfolyamokon a tanulócsoportok maximális és ajánlott átlaglétszáma, (c) a tanórán kívüli foglalkozások órakerete, (d) a csoportbontások órakerete, (e) a pedagógusok kötelező óraszáma. Mivel ezek a paraméterek közvetlenül felhasználhatók az intézményi szintű pedagógusszükséglet meghatározásához, pontosabban tervezhetővé vált az egyes intézmények költségvetési igénye. Az óraszám mint mutató szerepének a növekedése miatt várható, hogy helyi szinten az intézménytípus és a tanulócsoportok száma mellett az engedélyezett órakeret válik a legfontosabb új feladatmutatóvá. E változás, amint azt korábban jeleztük, egyben a központi bérfinanszírozásra való áttérés tervének az elvetését is jelentette. A decentralizált hazai finanszírozási és irányítási rendszerben a feladatellátás helyi paraméterei pontosabb meghatározásának több szempontból is kiemelkedő jelentősége van: (a) a helyi döntési önállóság jelentősebb korlátozása nélkül kijelöli az intézményfenntartók pénzügyi kötelezettségvállalásának mértékét, (b) segíti a helyi intézményfenntartókat abban, hogy az intézmények finanszírozását hatékonyabbá tegyék, (c) csökkenti az intézmények közötti különbségeket, (d) csökkenti az intézmények és a fenntartók közötti költségvetési konfliktusok esélyét. Mindennek hatására az ellátandó óraszámnak mint mutatónak a helyi költségvetési tervezésben várhatóan hasonló szerepe lesz, mint korábban a tanulócsoportok számának, hiszen ez a költségek szempontjából legfontosabb mutatót, a pedagóguslétszámot ugyancsak közvetlenül meghatározza.

Az 1996-os törvénymódosítás másik, ugyancsak a decentralizált finanszírozás megbízhatóságát szolgáló változtatatása, hogy garanciális elemet épített be az iskolafenntartók állami támogatásának rendszerébe. Ennek lényege, hogy a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves központi költségvetési hozzájárulás nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított kiadások nyolcvan százaléka.3 Ez azt jelenti, hogy mivel 1995-ben az önkormányzatok összesen 231 milliárd forintot fordítottak a közoktatásra, 1997-ben a központi költségvetési hozzájárulás összegét úgy kellett meghatározni, hogy az ne legyen kevesebb 185 milliárd forintnál.

Ilyen garanciáknak a közszolgáltatások finanszírozási rendszerébe való beépítése meglehetősen szokatlan. Ettől a törvényalkotók annak kizárását várták, hogy - a korábbi években tapasztaltakhoz hasonlóan - felboruljon a központi és helyi támogatások aránya, azaz a központi költségvetés a helyi önkormányzatok kárára visszavonulhasson a közoktatás finanszírozásából. Valójában azonban ez csak akkor érvényesülhet megfelelő módon, ha az infláció mértéke nem magas, hiszen például 20%-os infláció mellett - az önkormányzati kiadások 20%-os emelkedésével számolva - ez a második évben csak 56%-os, 10%-os infláció mellett pedig 66%-os központi támogatást jelent (lásd Függelék 128. táblázat). Ahhoz, hogy a központi támogatás aránya a teljes kiadások 80%-ára menjen fel, nulla százalékra kellene az inflációt leszorítani. Másfelől a központi normatív támogatás nagyságát pontosan technikai okokból nem lehet előre meghatározni, hiszen éppen a normatív támogatás automatikus volta miatt, a központi támogatás pontos összege is csak utólag, az önkormányzati igénylések fényében derülhet ki. Végül az új finanszírozási modell csak akkor garantál stabil költségmegosztást, ha a béremelés mértéke egyenletes. Ha ugyanis a tárgyévben vagy az azt megelőző évben a korábbinál nagyobb mértékű béremelés vagy egyszeri bérintézkedés történik, és ezt a központi költségvetés nem kezeli a normatív finanszírozástól elkülönítve, akkor a költségmegosztásban szükségképpen az önkormányzatok rovására történik elmozdulás.

A finanszírozás harmadik új eleme a központi, különösen az ún. kiegészítő normatívák számának jelentős mértékű emelése, illetve a normatívák egy részének iskolatípusok helyett évfolyamokhoz való hozzákapcsolása. Az 1997-es költségvetési törvény ennek megfelelően 67-féle közoktatási normatívát tartalmaz (lásd Függelék 129. táblázat). Ezek egy része, így a kollégiumi normatívák, valamint a különböző különleges gondozást igénylők (művészeti oktatásban, gyógypedagógiai ellátásban és felzárkóztató oktatásban résztvevők, bejáró tanulók, társulásban fenntartott vagy kisközségek iskoláiba járók) után járó normatívák egy része új. A támogatásnak iskolatípusok helyett évfolyamokhoz való kötése azt az üzenetet közvetíti az iskolafenntartók felé, hogy a kormány az általános alapoktatás tíz évében nem ismeri el a különböző iskolatípusok közötti költségeltéréseket. Ez megfelel a Nemzeti alaptantervben megjelenő szabályozásnak, és arra ösztönzi az iskolafenntartókat, hogy a NAT képzési időszakában hasonló intézményi feltételeket teremtsenek minden iskolába járó tanuló számára.

A normatívák számának növekedése, különösen a különleges gondozást igénylők normatíváinak megjelenése, az ilyen jellegű ellátás megőrzésére ösztönzi a fenntartókat. Ugyanakkor a túlságosan sokféle normatíva miatt a rendszer nehezen ellenőrizhetővé válhat, és maga a normativitás mint alapelv kérdőjeleződhet meg. Amenynyiben ugyanis az önkormányzatoknak nagyobb a reményük és az esélyük döntéseik anyagi következményeinek utólagos központi finanszíroztatására, akkor a fenntartói felelősség érvényesülése romolhat. Emellett nehezebb fenntartani a támogatási rendszer belső konzisztenciáját (lásd például a közoktatás-irányításról szóló 4. fejezetben a társulások támogatásáról írott részeket), és pénzügyi szempontból is nehezebbé válik az ellenőrzés. Emellett a felhasználási kötöttség hiánya miatt az egyes normatívák közötti kisebb-nagyobb eltérések nem tudják kifejteni ösztönző erejüket. Bizonyos célokat - például a hátrányos helyzetű tanulók ellátásának támogatását - valójában hatékonyabban el lehetne érni a normatív finanszírozás rendszerén kívüli eszközökkel.

Lényeges változás az is, hogy az állami hozzájárulás rendszere egyértelműen egycsatornássá vált. 1993-tól kezdve ugyanis az önkormányzatok a központi költségvetésből a normatív támogatások mellett bérfejlesztésre intézményi, illetve létszám-finanszírozás formájában közvetlen támogatást is kaptak, a gyakorlatban tehát az állami hozzájárulás kétcsatornás volt. Ez lehetővé tette, hogy miközben a normatívák összege nem vagy alig emelkedett, az állam részben vagy egészben fedezte a bérekkel kapcsolatos többletkiadásaikat (1995-ben például ily módon a normatívából származó bevétel kb. 15%-ának megfelelő pótlólagos támogatáshoz jutottak). 1996-ban a normatívák összegének emelésével és a kiegészítő hozzájárulások bevezetésével egyidejűleg a pótlólagos támogatások megszűntek. Ezért óvatosan kell értékelnünk a normatíváknak az 1995 és 1996 között történt emelkedését is, hiszen az ágazathoz köthető önkormányzati bevételek összességében sokkal kisebb mértékben emelkedtek, mint a különböző ágazati normatívákból származó állami hozzájárulás teljes öszszege. Az általános iskolák fenntartói esetében például a normatíva 41 000 forintról 54 000 forintra való emelése közel 32%-os volt, viszont ha ebből levonjuk a béremelésekhez kötődő kb. 15%-os állami hozzájárulást, és figyelembe vesszük a tanulólétszám átlagos csökkenését, akkor az önkormányzatok többségének az oktatási bevétele csak 18-20%-kal nőtt. Ez alól kivételt a háromezer fő alatti települések jelentettek, ahol a bevétel növekedése ebből a forrásból közel 30%-ra tehető.

Fontos jelezni azt is, hogy a normatívák összegében bekövetkezett változások nem érintették alapvetően az önkormányzatok finanszírozási lehetőségeit. 1996-ban ugyanis módosult az önkormányzati források szerkezete: nagyobb szerepet kaptak a normatívák, és csökkent a visszajuttatott személyijövedelemadó-hányad mértéke. Így az önkormányzati összbevétel emelkedése sokkal kisebb mértékű volt, mint a normatívákból származó bevételeké. E változások ugyanakkor némileg hozzájárultak a települések közötti egyenlőtlenségek csökkenéséhez, mivel ennek hatására azok az intézményfenntartó települések kerültek előnyösebb helyzetbe, amelyeken a lakosság kevesebb személyi jövedelemadót fizet.

Ugyancsak fontos változás történt az 1996-os törvénymódosítás hatására a nem önkormányzati (nem állami) oktatás finanszírozásában is. A törvény értelmében az ilyen iskolák fenntartói számára biztosított központi normatív támogatás összege nem lehet kevesebb, mint az önkormányzatok számára biztosított támogatás, amivel részben megvalósult a szektorsemleges támogatás elve. A normatív támogatások és a tényleges kiadások közötti különbözet közpénzekből való finanszírozására továbbra is akkor van lehetőség, ha a nem önkormányzati intézmény valamelyik önkormányzattal (ennek sikertelensége esetén a Művelődési és Közoktatási Minisztériummal) közoktatási megállapodást köt, amelyben közfeladatok ellátását vállalja fel, és ezzel együtt a szolgáltatásaiért nem kér díjat. Az egyházi iskolák ebből a szempontból különleges státussal bírnak, ugyanis ezeknek az intézményeknek a finanszírozásában az állam az egyházak általános támogatásán keresztül közvetve is részt vesz. Emellett az egyházi iskolák finanszírozását befolyásolják az egyházak és az állam közötti különböző megállapodások, így például az a megállapodás, amelyet a kormány 1997-ben a Vatikánnal kötött. 4

Szintén új elemet alkotnak a közoktatás finanszírozásában az 1996-os törvénymódosítás nyomán megalapított megyei közalapítványok, valamint a speciális oktatást igénylő gyermekek intézményeinek és az őket segítő szakszolgálatok támogatására létrehozott országos közalapítvány.5 Ezeket a központi költségvetés céltámogatással segíti.

Végül a közoktatás finanszírozásában az egyik legjelentősebb változás a jelentős összegű modernizációs és területi, illetve országos feladatokat szolgáló központi céltámogatások megjelenése. Ezekről a közoktatási törvény 1996-os módosításával döntött a parlament, amikor elfogadta, hogy a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves költségvetési hozzájárulások összegének meghatározott százalékát e hozzájárulásokon felül másra fel nem használható központosított előirányzatként bizonyos közoktatási feladatok támogatására kell fordítani. E támogatások révén sikerült azt biztosítani, hogy a demográfiai csökkenés nyomán a helyi feladatellátásból kivont források ne kerüljenek ki a közoktatási rendszerből, hanem konkrét fejlesztési célokhoz társítva kerüljenek vissza oda. A központosított támogatásoknak a törvény három kategóriáját különbözteti meg: (a) a közoktatás fejlesztését, ezen belül az informatikai fejlesztést szolgáló pénzek, (b) a pedagógusok továbbképzését, átképzését és a pedagógus-szakvizsga bevezetését szolgáló támogatások, valamint (c) a területi feladatellátás, ezen belül a megyei (fővárosi) közalapítványok feltöltését és a pedagógiai szakszolgálatok és szakmai szolgáltatások működtetését szolgáló támogatások. Az első feladatra a törvény az önkormányzatoknak nyújtott költségvetési hozzájárulás 2%-ának, a másodikra 3%-ának, a harmadikra ugyancsak 2%-ának megfelelő összeg biztosítását írja elő.6 Ezek az összegek 1997-ben együttesen 11,3 milliárd forintot tettek ki.

A központosított céltámogatások felhasználásának rendjét 1997-ben a költségvetési törvénynek megfelelően a Művelődési és Közoktatási Minisztérium a munkaügyi, a belügyi és a pénzügyi tárca véleményét figyelembe véve úgy határozta meg, hogy arra a felhasználásra jogosult iskolafenntartók nyújthattak be igényt. A támogatásokat összesen tízféle jogcímen lehetett kérni (lásd Függelék 130. táblázat).

A legjelentősebb összegű támogatást (3,4 milliárd forintot) a pedagógusok továbbképzésének és átképzésének a támogatásához rendelték hozzá. Ennek az összegnek a 90%-át az intézményfenntartóknak tovább kell adniuk az intézményeik számára, amelyek a nevelőtestületi tagok továbbképzéséhez kapcsolódó kiadásokra (képzési költségek részleges támogatása, helyettesítési költségek, utazási és szállásköltségek, a képzésen részt vevők anyagi ösztönzése stb.) használhatják fel azt. Arra lehet számítani, hogy ezáltal olyan jelentős kereslet jelenik meg a továbbképzési piacon, aminek hatására kialakulhat a tömeges pedagógus-továbbképzéshez szükséges kínálat. Ezzel a hazai közoktatás finanszírozási rendszerében egy fontos új forma jelenik meg: a feladat finanszírozása nem a szolgáltatónál, hanem a fogyasztónál történik (erről lásd még a pedagógusokról szóló 7. fejezetet is).

 Kapcsolódások
 Gyorslinkek 
 Új Pedagógiai Szemle
 Jelentés a magyar közoktatásról
 Kétszintű érettségi
 Középiskolai mutatók
Oktatáskutató és -fejlesztő Intézet
1051 Budapest, Dorottya u. 8.
Tel.: (1) 235-7200


www.oki.hu 1997–2014